Democratie opgelet
Demissionair minister Ollongren verspilt kostbare tijd aan een Wet op de politieke partijen. Dat is een soort neparrestatiebevel voor de PVV en “motie van toejuiching” voor de correcte partijen, waarbij alle kartelalarmbellen beginnen te rinkelen. Aha, is dat alles? Nee. Meer partijen moeten beducht zijn, maar vooral: de kiezer. Iedereen dus. Want als deze wet doorgaat, dan zal de democratie langzaam verstikken, tot we met zijn allen ten onder gaan aan Parteienverdrossenheit.
Ik kijk omhoog en wat denk je: geen vogel te bekennen. De Tweede Kamerverkiezingen zijn nog maar net achter de rug of het luchtruim hangt alweer vol met zwevende kiezers. Als die massa voor de zoveelste keer onbestemd ter aarde stort, is het wachten op de bekende schokkende beelden. Politieke versplintering en brokken, de zwevende kiezer doet de groeten. En is alweer vertrokken. Of gevlogen. Op naar de volgende electorale catastrofe.
De kiezer, het is een gegeven, voelt zich nauwelijks nog verbonden met partijen. Leden zijn er ook steeds minder. Begin jaren 60 droeg ongeveer een op de tien stemgerechtigden contributie af aan een partij, dat is teruggelopen tot minder dan 2,5 procent. Bij lokale afdelingen gaat door de krimpende basis steeds vaker het licht uit. “Wat betreft de staat van politieke partijen is het vijf voor twaalf,” waarschuwt politicoloog André Krouwel.
De zwevende kiezer haalt ook hierover wellicht de schouders op. Maar zolang partijen een centrale rol innemen in onze democratie, zullen die toch echt behoorlijk moeten functioneren. Tot zover is het dan ook verstandig dat minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken die handschoen heeft opgepakt en niet meer uit handen heeft gegeven.
Dus, demissionair minister, wat gaan we doen om het tij te keren?
“Het kabinet gaat de belangrijke positie van politieke partijen in onze democratie versterken en hun wettelijke positie vastleggen in een Wet op de politieke partijen.”
Kajsa Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken, januari 2019
Voorpaginanieuws
Wettelijke maatregelen, en niet de eerste de beste. Over een partijenwet wordt al gesproken zo lang als er partijen zijn. Maar de bezwaren zijn keer op keer te groot. Het probleem is niet echt een kleinigheid, het zit ‘m in de risico’s voor de democratie en grondrechten. Dat is in ieder geval al decennia het terugkerende punt van zorg.
Ollongren spint niettemin haar idee zonder een spoor van de voorgeschiedenis, louter als “versterking van de politieke partijen” en daarmee de democratie. Zowel in de richting van de Kamer als naar de media. De historische nuance lezen we ook niet terug in de rapporten die langs haar bureau gaan. Gezien de wetenschappelijke en staatsrechtelijke kennis die het ministerie in huis heeft en ter beschikking staat, gebeurt dit zeer zeker niet toevallig. Dit is zorgvuldige framing en het geeft te denken dat daarvoor zelfs een staatscommissie wordt ingezet.
Houd hierbij in de gaten dat de slager haar eigen vlees keurt. Of meer precies, de minister, haar collega’s in het kabinet en natuurlijk de Kamers gaan besluiten over de wettelijke positie van de politieke partijen waar ze zelf de kopstukken van zijn. Dat pleit wel voor een beetje integere communicatie. De indruk die zou kunnen ontstaan bij een marketingaanpak, is dat hier een partijbelang wordt gediend dat niet congruent is met het kiezersbelang.
Alsof het al niet genoeg is, heeft deze slager van het zelfkeurmerk ook nog problemen met een winkel die niet goed loopt. Een ware plaag vormen de zwevende kiezers (vooral de vegetariërs) die steeds het dak vernielen en dan hard wegrennen. Als klant weet je bij zo’n zaak: nu moet ik opletten. En thuis de boodschappen nog ‘ns rustig monsteren en nawegen.
Dat doen we dan maar.
Mijn vrees is dat een partijenwet de democratie niet zal versterken of integendeel juist zal verzwakken.
De adviezen
De wat omineuze aankondiging van een partijenwet komt dus in een brief aan de Tweede Kamer. Ollongren reageert hierin op het rapport van de commissie-Veling. Deze commissie evalueerde de Wet financiering politieke partijen (Wfpp), waaraan het kabinet een aantal maatregelen verbindt. Aanbevelingen worden – deels – overgenomen. Aandacht in de media krijgt vooral het besluit om giften van buiten de EU te verbieden voor politieke partijen.
Zeker, dit is nieuws, maar niet een enorme verrassing. De commissie-Veling adviseerde zelfs een totaalverbod op buitenlandse giften, dus niet uitgezonderd de EU. Daarbij is de verstandhouding tussen Ollongren en de rechterflank die hierdoor wordt geraakt al langer niet echt geweldig.
Maar in de evaluatie valt dus die naam van de Wet op de politieke partijen, kortweg Wpp. Meer ook niet trouwens, de commissie-Veling staat er terloops bij stil.
Wat het rapport erover vermeldt, is dat de onderzochte subsidie- en verantwoordingswet niet de plek is om organisatorische eisen te stellen aan partijen. Zo bepaalt de wet dat toegang tot de subsidiepot voor politieke partijen – omvang 17 miljoen euro – alleen is weggelegd voor clubs die minimaal één Kamerzetel en duizend leden hebben. De PVV maar ook lokale partijen hebben hierdoor het nakijken. Als je dit soort eisen stelt, doe dat dan in een hogere Wet op de politieke partijen, aldus Veling.
Onzichtbare hand?
Ollongren laat dit rapport allereerst bijna een jaar in de la liggen. Haar reactie laat op zich wachten vanwege “overleg en afstemming met betrokkenen,” schrijft ze. Maar dan, december 2018, presenteert een andere commissie haar bevindingen: de staatscommissie parlementair stelsel. En kijk aan, in dit rapport wordt een partijenwet warm aanbevolen. Ontwaren we hierin de “onzichtbare hand” van Ollongren? Zou zomaar kunnen, met die ministeries en hun onderzoeken.
Het pleidooi voor de partijenwet blijkt – helaas voor de lezer – een matig uitgewerkt onderdeel van het advies. Maar de staatscommissie onder voorzitterschap van VVD’er Johan Remkes brengt wel enig geschut in stelling. Redenerend dat politieke partijen “belangrijke en zelfs onmisbare actoren van het politieke systeem zijn,” zouden ze een gedegen wettelijke basis moeten krijgen, nog net niet grondwettelijk naar Duits voorbeeld.
De staatscommissie wil zowel de bestaande financiële regels als andere zaken vastleggen in de partijenwet. De commissie noemt:
- Een partijverbod en de procedurele aspecten daarvan.
- Voorschriften voor digitale verkiezingscampagnes.
- Maximering van giften aan partijen (zonder invulling bedrag).
- Het nu al in de Kieswet opgenomen voorschrift dat partijen een vereniging moeten zijn.
Ontstaan partijen – Grondwet 1848
Voor het goede begrip van de partijen gaan we even terug in de tijd: de basis wordt gelegd in de Grondwet van 1848 door staatsman Thorbecke. Enerzijds met de vrijheid van vereniging en vergadering, anderzijds door directe verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer.
Eerst komen de kiesverenigingen op in het districtenstelsel van die periode. Daaruit verrijst in 1879 de Anti-Revolutionaire Partij (ARP) van Abraham Kuyper als eerste politieke partij van ons land. Al snel volgen er meer, maar het partijenstelsel krijgt pas echt goed de wind in de zeilen door de ingrijpende wijzigingen van het kiesstelsel in 1917 / 1918. Het algemeen kiesrecht (voor mannen) doet zijn intrede, tegelijk met het nieuwe kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging dat we ook nu nog gebruiken.
Het algemeen kiesrecht zorgt natuurlijk voor een groter en diverser electoraat, waar een paar jaar later ook de vrouwen bij mogen aansluiten. Tevens wordt het oude districtenstelsel dus ingeruild, en moeten er “lijsten” van kandidaten komen. De partijen zien daar vanzelfsprekend een rol voor zichzelf. Schaalvergroting en centralisatie zijn daarmee de bouwstenen van de nieuwe “massademocratie”, met een prominente rol voor partijen.
Overigens is hier een langdurige discussie aan voorafgegaan. Zo luid en duidelijk als nu klinkt dat partijen onmisbaar zijn, zo stellig zijn in het bijzonder liberalen in de 19e en begin 20e eeuw dat het partijensysteem een ramp zal betekenen. Cort van der Linden, de liberale premier onder wie de benodigde grondwetsherziening weliswaar tot stand komt, houdt hierover in 1913 nog een betoog in de Kamer, waar hij de Frans-Russische liberaal Ostrogorski aanhaalt, bekend van de paradox die zijn naam draagt (hier uitgelegd en toegepast op de dividendbelasting door Ruud Koole in SC, 2018).
Van der Linden ziet de “onafhankelijke volksvertegenwoordigers” met een eigen mandaat liever niet plaatsmaken voor partijafgevaardigden die gebonden zijn aan de wensen en verlangens van een collectief. Ik citeer uit Sprong in het duister:
“Voor die transitie was Cort van der Linden bevreesd; allerlei bedenkelijke types zouden zich ook in Nederland met de ellebogen opwerken binnen de partijorganisatie en uiteindelijk weten door te dringen tot de vertegenwoordigende organen.”
Sprong in het duister, Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in opdracht van het ministerie van BZK.
Hoe dan ook, sterk gecentraliseerde partijen vervullen het grootste deel van de 20e eeuw een belangrijke rol in verzuild Nederland, net als in andere landen. Hoewel de organisatiegraad inmiddels ver over het hoogtepunt is, wat niet zonder moeilijkheden blijkt, vinden veel mensen de partijen onverminderd van belang voor politiek en bestuur. Een echte kerntaak van de partijen is de rekrutering en selectie van kandidaten, zeg maar de HR-afdeling van de democratie. En uiteraard het verwoorden van de belangen van de achterban, zodat die terugkomen in het beleid.
Partijenwetten na de oorlog
Hoewel eerder al beperkte regelingen hier en daar bestaan, komt de regulering van politieke partijen in Europa pas echt op stoom na de bekende ontsporing van de Duitse NSDAP en de Tweede Wereldoorlog. Wat als eerste gebeurt, is het grondwettelijk verankeren van politieke partijen, constitutionalisering met een makkelijk woord. Pas twee decennia later verschijnen de eerste specifieke partijenwetten. Van beide zijn er meerdere varianten, strak tot losjes.
Hoogleraar Ingrid van Biezen van de Universiteit Leiden brengt vanaf de jaren 40 tot 2010 in kaart welke Europese landen zijn overgegaan tot constitutionalisering. Zie de afbeelding hieronder.
Voor zover mij bekend zijn er sinds Luxemburg geen gevallen meer bij gekomen. Maar het zijn er al een hoop: 28 van de 33 Europese democratieën, aldus Van Biezen. Enkele “golfbewegingen” zijn zichtbaar, zoals in de jaren na de oorlog en begin jaren 90, volgend op de val van het Oostblok.
Dat Nederland niet meedoet is eigenlijk best bijzonder. Lid van deze eigengereide club zijn verder België, Denemarken en Ierland. En feitelijk ook het Verenigd Koninkrijk, maar die hebben geen grondwet, of jawel, maar dan anders, versplinterd of iets dergelijks.
Opdracht voor een grondwet
In 1948 ontvangen de Duitsers, dan nog bezet door de geallieerden, de opdracht een grondwet te ontwerpen voor het moment dat ze zichzelf weer mogen besturen. De randvoorwaarden worden gedicteerd door de geallieerden en zij zijn degenen die finale goedkeuring moeten uitspreken. Vanzelfsprekend moet de nieuwe constitutie waarborgen bieden tegen figuren en bewegingen die de democratie willen kapen. Net zoals het volk moet worden beschermd tegen ophitsers.
Dat leidt tot onder meer de volgende beroemde grondwetsbepaling over de politieke partijen (de oorspronkelijke versie, deze is later nog wat uitgebreid, in het Duits inderdaad).
(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben.
(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.
(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art 21, 1949
Voor de geschiedenis en context verwijs ik graag naar het proefschrift over partijfinanciering van Laurens Dragstra (hoofdstuk VI voor Duitsland). Van belang is in ieder geval ook de plaats die het artikel in de grondwet krijgt: onder het hoofdstuk dat de inrichting en onderdelen van de staat beschrijft. Partijen worden zo een integraal onderdeel van de staat.
Duidelijk is ook dat er enkele piketpalen worden geslagen. Enerzijds het vrije recht om partijen op te richten. En verder vooral plichten: een rol in de “politieke wilsvorming” van het volk, interne democratie, en een financiële verantwoordingsplicht. En we lezen een op het oog brede verbodsgrond voor gedrag en ideeën die indruisen tegen de vrije democratie of de staat. Het derde sublid, tot slot, schrijft nadere uitwerking voor in gewone wetgeving.
Partijenwetten komen minder voor
Dan de landen met partijenwetten, de groep die Ollongren voor ons in gedachten heeft. Hier het plaatje.
Deze club is wat kleiner, twintig in totaal, en minder divers. Nogal wat oudere democratieën ontbreken, hoewel de Britten er dan weer wel bij staan. Duitsland trapt af met zijn Parteiengesetz, hier in het Engels, zoals opgedragen door de grondwet.
Inhoud partijenwetten
Wat regelen partijenwetten zoal? Dat is divers, net als bij de grondwettelijke bepalingen. In grote lijnen betreft het: 1) criteria voor erkenning, 2) reguleren partijactiviteiten, 3) normstelling voor de interne organisatie, 4) sancties op overtredingen van de voorschriften en 5) de regels omtrent subsidiëring. Bron: Criteria, conditions, and procedures for establishing a political party in the Member States of the EU.
De regulering van de interne organisatie betekent vaak verplichte democratische organisatie en besluitvorming binnen de partij, bijvoorbeeld in het Parteiengesetz gedetailleerd omschreven. Hierin staat onder andere waaraan de statuten moeten voldoen, dat een partij regionale afdelingen moet hebben, dat ledenvergaderingen het hoogste besluitvormende orgaan zijn, tot en met de manier waarop stemmingen dienen te verlopen.
Ook identiteit, gedrag en activiteiten worden hier en daar aan regels gebonden. Bijzonder is Bulgarije, dat als enige EU-land partijen op etnische of religieuze grondslag verbiedt. Hongarije wil geen financiële steun zien uit zulke hoek. In het Parteiengesetz staat beschreven hoe partijen moeten bijdragen aan de politieke wilsvorming, bijvoorbeeld door bij te dragen aan opinievorming, promotie van “actieve politieke participatie” en te zorgen voor een lebendige Verbindung tussen volk en staat.
Voor meer detail, zie ook Party Laws in Comparative Perspective, hoofdstuk 5 van Regulating Political Parties.
Parteiengesetz een hele bevalling
De totstandkoming van de partijenwet bij de buren is “een hele bevalling,” zoals Dragstra het samenvat. Al vanaf begin jaren 50 wordt eraan gewerkt, maar verschillende wetsontwerpen gaan door de papierversnipperaar. Overeenstemming bereiken binnen en zeker tussen de partijen blijkt niet eenvoudig.
Uiteindelijk is er een uitspraak voor nodig van het Bundesverfassungsgericht, het constitutioneel hof van Duitsland, ook een naoorlogse institutie. De uitspraak verklaart de staatssteun aan partijen die op dat moment in zwang is, ongrondwettig. In de toelichting wordt vermeld hoe subsidiëring wel zou kunnen. Dan lukt het de partijen alsnog om het eens te worden – en snel ook. Nog datzelfde jaar, in 1967 dus, ziet de Duitse partijenwet het licht.
Hoewel geforceerd, hebben de Duitsers tot op vandaag de meest kloeke set politieke spelregels van allemaal. Navolging zien we vooral in de nieuwe democratieën van Oost-Europa, die net als Duitsland onder het juk van een totalitair regime vandaan komen. De oude democratieën die de basis van politieke vrijheden al langer op orde hebben, kiezen soms liever voor specifieke regels als daarvoor concreet aanleiding is, zoals op financieel gebied.
Hoe bevalt het politieke leven nu in de Parteienstaat om de hoek? Dat lijkt me een zinnige vraag voor de Nederlandse wetgever om antwoord op te zoeken alvorens dit model of delen ervan te kopiëren. Ik heb zelf alvast wat tijd doorgebracht op onder andere gesubsidieerde staatsinternets van de Duitsers, waarbij me verschillende dingen opvielen. Daarvan doe ik hieronder en ook verderop verslag in de Bundesbulletins.
Bundesbulletin Parteiverbot
- De opzet om nieuwe politieke ontsporingen zoals het nazibewind te voorkomen, het belangrijkste doel, is zoals we weten geslaagd. Het partijverbod is slechts een onderdeel van een heel bouwwerk daarvoor, maar toch: in de jaren 50 tweemaal met succes ingezet, tegen de nieuwe nazipartij SRP en tegen de communisten van de KPD. Daar is een preventieve werking van uitgegaan voor de decennia daarna, speculeer ik.
- Recenter faalde het partijverbod echter tegen de NPD, het is dus ook weer niet zo breed. Er leven frustraties dat de AFD nog niet is verboden. Dit toont wel aan: de Duitsers zijn er goed van doordrongen dat politici niet zomaar alles kunnen roepen. Het partijverbod “leeft” in die zin maar lijkt juridisch vergaand afgebakend.
- Niet het Parteiengesetz maar het Grundgesetz is de toetssteen. Het parlement houdt zich bewust afzijdig met nadere regelgeving op dit gebied. De vraag die dit oproept: is het wel verantwoord om een partijverbod (of andere uitsluitingsinstrumenten) te regelen in een gewone wet zonder extra waarborgen?
“Ernstige bezwaren”
Een beperkt aantal landen houdt dus stand en meent het zelf prima geregeld te hebben, constitutioneel of anderszins. Waaronder Nederland. Wel klinken er geregeld geluiden om de buitenlandse voorbeelden te volgen. De pleidooien voor regulering gaan zelfs verder terug, zoals gezegd, en de redenen zijn zeer uiteenlopend. Van het beteugelen van de partijenmacht tot het bezegelen van hun belangrijke functie. Maar ook het tegengaan van, jawel, versplintering. Het is allemaal al voorbijgekomen, blijkt uit De regulering van politieke partijen in Nederland door Remco Nehmelman, tegenwoordig griffier van de Eerste Kamer.
De Tweede Kamer ziet het echter niet zitten als het erop aankomt, we kennen immers de vrijheid van vereniging en vergadering. Bovenal zijn er principiële tegenwerpingen, zoals hieronder samengevat.
De staatscommissie-Cals-Donner is in 1971 tegen een partijenwet en maakt melding van:
“(…) ernstige bezwaren omdat elke zodanige wet het risico in zich draagt de vrijheid van politieke partijvorming aan te tasten en de mogelijkheid zou kunnen scheppen dat de rechten van politieke minderheden onvoldoende zijn gewaarborgd.”
Staatscommissie-Cals-Donner, 1971
Dat is kraakhelder en hierop ketsen eigenlijk alle voorstellen tot dusver af. Van dezelfde André Donner (jurist en vader van Piet Hein Donner) is het in dit verband gevleugelde citaat: “Laten wij de officiële erkenning van het partijwezen zo lang mogelijk uitstellen, want het recht brengt naar zijn aard nu eenmaal mee dat zulke erkenning ook regeling meebrengt en wie regelt, beperkt.”
Wel komen er op een gegeven moment regels voor politieke partijen in andere wetten. Bijvoorbeeld de Mediawet met betrekking tot de politieke zendtijd. Maar ook doordat subsidies hun intrede doen. De dalende ledenaantallen en inkomsten van de partijen bezorgen de penningmeesters slapeloze nachten in de jaren 70. De verbonden wetenschappelijke instituten verkeren als eerste in zwaar weer.
Dan gaan we doen wat in veel landen al heel gewoon is: partijpolitiek financieren met publieke middelen. Belastinggeld dus. Wat voorzichtig begint, neemt al snel een aardige vlucht (zie de figuur hieronder, afkomstig uit het rapport van de commissie-Veling). En dan volgen ook hier de regels in een partijsubsidiewet. Want het moet natuurlijk wel netjes, verantwoord en transparant.
In 2019 zijn de partijen voor bijna de helft van hun inkomsten afhankelijk van deze subsidies. Dit vinden we kennelijk heel gewoon en op de totale rijksbegroting stelt het weinig voor. Toch is het iets om bij stil te staan, zo blijkt uit onderzoek op dit gebied.
Zo meteen meer daarover, eerst een blik op het Duitse subsidielandschap ter vergelijk.
Bundesbulletin Parteienfinanzierung
- Hoewel landen op dit punt lastig te vergelijken zijn, is duidelijk dat de kosten van het Duitse systeem met alle bijzondere verplichtingen hoog uitvallen, aldus hoogleraar Ruud Koole in zijn bijdrage aan Regulating Political Parties.
- Bovenstaande tabel neemt, het staat erbij, ook de kosten van onder meer campagnes mee. Strikt kijkend naar subsidies, zien we hieronder dat het subsidieplafond in Duitsland tien keer zo hoog is als in Nederland. Bij ongeveer een vijfvoud van het aantal kiezers is dat het dubbele bedrag aan subsidie: regels naleven kost knaken.
- We noteren ruim 160 miljoen euro in 2017 aan staatsfinanciering voor de Duitse politieke partijen. Hoeveel subsidie er precies in het Duitse stelsel verdwijnt, hangt er kennelijk nogal vanaf hoe je kijkt. De wenselijkheid van de enorme bedragen werd in 2020/’21 nog betwist naar aanleiding van een verdere vergroting van de subsidieruif tot 190 miljoen euro. Volgens de auteurs van deze blog moeten we vooral niet denken dat hier sprake zou zijn van een zichzelf bevoordelend politiek kartel. Maar, in het grote Duitsland konden stemgerechtigden bij de laatste verkiezingen een keuze maken uit zeven, of feitelijk slechts zes partijen. Zes! Overzichtelijker dan de 37 in Nederland, dat wel.
Subsidies, regels en… kartels?
Er zijn meerdere manieren om tegen politieke partijen en hun ontwikkeling aan te kijken, maar als je op zoek bent naar de gevolgen van regulering, dan blijkt er een theorie te zijn waar je niet omheen kan. Die bevat ook nog interessante verklaringen voor verschijnselen die bijna dagelijks waarneembaar zijn.
Politicologen munten begin jaren 90 de term cartel parties om de toestand in de Europese politiek te duiden. Kartelpartijen, in goed Nederlands. Hé, dat klinkt als Thierry Baudets politieke frame van het “partijkartel”. Klopt, dat heeft ‘ie niet zelf bedacht.
De theorie of these waar ik op doel, van Richard S. Katz en Peter Mair, geldt als invloedrijk en is uitputtend getoetst. Het nodige wordt verworpen of genuanceerd, maar essentiële onderdelen blijven overeind. Partijen die nieuwe inkomstenbronnen zoeken, constateert het tweetal, wenden zich tot subsidies en regulering. Daardoor schuiven ze op van het private naar het publieke domein. Ook in lichtere varianten dan de Duitse, intensiveert zo de relatie met de staat. En dat gaat ten koste van de achterban, dus van de kiezer. Partijen raken daarvan steeds meer losgezongen.
De gedachte is dat de nieuwe verhoudingen aanzetten tot samenwerking tussen partijen – zelfs heimelijke samenwerking die we kennen van economische kartels, hoewel dat element lastig te bewijzen blijft. De partijen delen in ieder geval het belang om nieuwkomers buiten de poort te houden; deze perverse prikkel is klip en klaar. Zo lang de gevestigde partijen aan de macht blijven, kan de kiezer daarbij weinig uithalen: de inkomsten zijn immers verzekerd.
Partijen kruipen onder dit gesternte inhoudelijk naar elkaar toe, bepalen samen de agenda van de overheid en verliezen steeds meer hun eigen gezicht. Het politieke bedrijf – besturen en campagnevoeren – kenmerkt zich in dit groeiende vacuüm door professionalisering en depolitisering. De kiezer haakt teleurgesteld af bij die saaie eenheidsworst. Dat voedt dan bijvoorbeeld weer de opkomst van het populisme. Er is genoeg te vinden voor wie hierover meer wil lezen.
Maar een gebrek aan nieuwkomers: dat is toch niet het probleem in Nederland? De stembiljetten zijn al bijna van billboardformaat vanwege het enorme aantal deelnemers. Een onsje minder zou eigenlijk wel prettig zijn, nietwaar? Ja, wellicht. Niet iedere politieke clown is per se een aanwinst. Maar de toegankelijkheid van het systeem is wél van vitaal belang voor de democratie – daarover meer zo meteen, na een blik op het Parteienkartell.
Bundesbulletin Parteienkartell
- Sinds 1967 werken alle grotere partijen samen om subsidies te maximaliseren, aldus dit proefschrift van Matthew Boyd Ashton (2009), waarin de “karteltheorie” in Duits perspectief wordt beschouwd én bekritiseerd. Ook bij de totstandkoming van het oorspronkelijke Parteiengesetz trekken traditionele rivalen samen op om zichzelf goed te bedelen en kleinere uitdagers van subsidie af te snijden.
- Hoewel je dit precies zou verwachten, is de theorie hooguit in aangepaste vorm van toepassing op Duitsland, aldus dezelfde auteur. Zo begint de staatssteun niet uit financiële nood; partijen kunnen dit juist afdwingen door de belangrijke positie die hun is toegekend als onderdeel van de staat.
- Verder zijn er nog altijd corrigerende en preventieve krachten tegen machtsmisbruik, zoals de media, de regulering zelf en het Bundesverfassungsgericht, dat bijvoorbeeld in 1994 stevig ingrijpt.
- Het proefschrift stelt ook dat de partijen niet de voorspelde veranderingen ondergaan waardoor ze verder los komen te staan van de kiezers, maar dat valt tien jaar later te betwisten denk ik (zie ook het volgende Bundesbulletin).
- Opvallend: lokale partijen vissen óók in Duitsland achter het subsidienet, Dragstra (2008) meldt dat de juridische strijd daarover nog niet definitief is beslist. De actuele stand van zaken is me niet bekend, maar feit is dat dezelfde discussie in Nederland woedt. Of de oplossing voor lokale politieke partijen hier zal komen van een Wet op de politieke partijen, de laatste zoethouder van het kabinet richting de “lokalen”, valt op basis van de Duitse ervaring nog maar te bezien.
Ondermijning van democratie
Nieuwkomers kunnen de zittende macht in Nederland uitdagen en bij de les houden als die te ver afdrijft in haar eigen bubbel. En ook minderheden kunnen hun geluid laten doordringen. Bovendien krijgt het passief kiesrecht, het grondrecht om je verkiesbaar te stellen, in een open stelsel meer betekenis. In een ondoordringbaar systeem van enkele partijen lijkt dit vooral een dode letter.
Deur op slot
Hier ligt dan ook precies een zorg om die partijenwet. Want dwarszitten en declasseren, al dan niet met behulp van regels, zien we al regelmatig gebeuren in Nederland. Bijvoorbeeld bij de lokale partijen die het in een ongelijk speelveld zonder subsidie moeten stellen. Ook landelijk worden nieuwkomers niet altijd met alle egards ontvangen.
Stel je nu voor dat een partijenwet het eenvoudiger maakt de deur helemaal op slot te gooien voor nieuwkomers? Dat lijkt ook exact waarvoor de commissie-Cals-Donner waarschuwde. En wat blijkt, die vrees wordt gestaafd door onderzoek: het verband tussen intensieve regulering en minder succesvolle nieuwe toetreders is significant. Ook als er wordt gecorrigeerd voor andere belangrijke factoren, zoals de kiesdrempel.
Andere onderzoeksresultaten wijzen op een laag vertrouwen in politieke partijen en relatief lage ledenaantallen in landen met stevige partijenwetten. Dat is het tegenovergestelde van wat het kabinet zegt te beogen, en daarmee een indicatie dat een partijenwet contraproductief kan uitpakken. Maar naast de al genoemde historische bezwaren worden ook deze onderzoeksresultaten volkomen genegeerd in de voorstellen tot nu toe.
Meer van hetzelfde
Wat zien we nu al? Dat de partijen die in Nederland de dienst uitmaken steeds meer op elkaar lijken, is geen nieuws. Onder de paarse kabinetten werd daar al veel over gekreund. Een van de paarse partijen, D66, wist zich eerder juist een plek te veroveren met klachten over de “ernstige devaluatie van de democratie” door het partijengedrag.
Ondertussen heeft bijvoorbeeld de VVD – behalve in verkiezingstijd – de klimaatpolitiek van GroenLinks zowat overgenomen, met Ed Nijpels als kartrekker. Andersom blijkt GroenLinks best op sociaal gebied te kunnen samenwerken met de VVD, in ieder geval in gemeentelijke coalities. Hoe lang zou het nog duren voor die twee echt samen in een regering stappen?
Zo groeit de consensus over onderwerpen verder, maar dat loopt niet altijd synchroon met de rest van Nederland. Den Haag houdt er geregeld een eigen agenda op na die nauwelijks te volgen is: bijvoorbeeld meer Europa, het in stand houden van een belastingparadijs voor multinationals, coronaspoedwetten met vergaande beperkingen van vrijheden, en dus deze Wet op de politieke partijen waar niemand om heeft gevraagd. Zelfs een oud-senator van D66 die ik tegen het lijf liep keek me glazig aan toen ik begon over de plannen van Ollongren. Wie volgt dit nog wél, lijkt me dan de gerechtvaardigde vraag? Het voormalige Eerste Kamerlid herstelde zich overigens snel, de partijenwet deed na een korte denkpauze alsnog een belletje rinkelen bij hem.
Maar toch, de commissie-Remkes heeft het loszingen van de politieke kaste ook in de gaten. “De inhoudelijke representatie schiet te kort,” stelt die staatscommissie vast. Correct, en de motor daarachter is naast een vervaging van de politieke verschillen een verschuiving in de krachten die een stempel drukken op het beleid, zou ik daaraan willen toevoegen. In plaats van de kiezers gaat nu veel aandacht uit naar de wensen of politieke eisen van bijvoorbeeld de EU, kapitaalkrachtige lobby’s en de planbureaus en andere (semi)overheidsadviseurs. De “kloof” tussen deze beïnvloeders en het landsbestuur lijkt eerder kleiner dan groter te worden. De kiezer staat erbij en kijkt ernaar.
Symbool: de baantjescarrousel
Kartelachtige samenwerking is ook het beeld dat hardnekkig blijft kleven aan de “baantjescarrousel”, waarbinnen functies onder elkaar worden verdeeld door de gevestigde partijen. Ingewijden hoor je wel zeggen dat dit niet meer de werkelijkheid zou zijn. Zo gaat de gemeenteraad over burgemeestersbenoemingen. Maar zo’n 80 procent van de burgemeesters komt nog altijd uit het beperkte ledenbestand van VVD, CDA, en PvdA. Daar klopt toch iets niet.
Er valt dan ook moeilijk aan te ontkomen: de gelijkenissen tussen de partijen zijn sterk en de samenwerking oogt soms wat ongezond. Waar partijen hun eigen plannen trekken, ontstaat de “kloof” tussen burger en politiek, een gegronde reden voor kiezers om te gaan zweven. De geldstromen en regels zouden daar zomaar aan kunnen bijdragen, hoewel er natuurlijk meer verklaringen zijn. In het bijzonder de traditie om meerderheidscoalities te smeden die vervolgens een regering vormen, waarbij de onderhandelende partijen per definitie water bij de wijn moeten doen.
Onafhankelijke blik nodig
Maar als een partijenwet inderdaad zorgt voor het buitensluiten van nieuwkomers en voor verdere vervreemding tussen kiezers en partijen, waar alles eigenlijk op wijst, dan moeten we er natuurlijk niet aan beginnen. Het kernprobleem van de gebrekkige representatie wordt dan alleen maar groter. Dat is onverstandig en mogelijk zelfs gevaarlijk. Het vertrouwen in politici is al laag, maar het nut van partijen wordt op dit moment nog wel gezien. Dat geldt zeker voor de democratie als zodanig.
In het donkerste scenario – de beker moet nu maar leeg ook – zou een partijenwet zelfs dit laatste, nu nog diepgewortelde vertrouwen in de democratie in Nederland kunnen ondermijnen. Wie wil die proef op de som nemen? Misschien zien de partijtijgers het risico niet. Ik zou in dat geval adviseren de wenselijkheid van die Wet op de politieke partijen eens onafhankelijk te laten bekijken. Want tot nu toe heeft het een hoog “Wij van wc-eend”-gehalte, met louter adviezen van de particratie aan zichzelf.
Zelfs de commissie-Remkes gaat als gezegd geheel voorbij aan alle mogelijke ernstige bezwaren. Dat is niet alleen onbegrijpelijk in het licht van de parlementaire geschiedenis, maar ook gelet op de eigen constatering van de staatscommissie over de gebrekkige representatie. De aanbeveling van een partijenwet valt daarmee in werkelijkheid bijzonder slecht te rijmen, maar wordt door het kabinet vreemd genoeg ook nog eens zonder kritische noot omarmd en in wetgeving omgezet.
Misschien kan het volgende overtuigen om een pas op de plaats te maken. In gidsland Duitsland is het democratisch leven ondanks een woud aan regels voor politieke partijen en de torenhoge kosten die daarmee gepaard gaan, verschrompeld. Of moeten we zeggen: met dank aan die regels?
Bundesbulletin Parteienverdrossenheit
- “Democratische participatie” ziet er niet best uit voor Duitsland, ondanks alle staatssteun en wetgeving. Het partijlidmaatschap is gedaald van 3,65 procent in 1990 naar 1,71 procent in 2015. Dat is bijna niks meer, verschillende deelstaten vertonen uitschieters richting nul.
- De band met de burgers erodeert dus steeds verder, en de Duitsers hebben er uiteraard een woord voor: Parteienverdrossenheit. Dat staat voor onvrede over van alles wat met de partijen te maken heeft: tekortschietende representativiteit, onvrede over de consensuscultuur, en nog een en ander. Meer dan de helft van de Duitsers – alarm – is ontevreden over het functioneren van de democratie.
- Zulke problemen geven elke democratie te denken, maar Duitsland al helemaal. De partijen zijn immers de aangewezen staatsorganen met (grond)wettelijke taken op het gebied van democratische participatie et cetera. Hoe moet dat nu, is de vraag in een rapport over de Nachlassende Bindungskraft der Volksparteien (pdf) van de wetenschappelijke dienst van de Bundestag.
- Je zou denken: innovatie, aanpassen aan de tijd? Helaas zorgt de regulering voor obstakels bij de toepassing van digitale technologie om de partijorganisatie te veranderen, blijkt uit het Duitsland-rapport van het Disrupting Democracy-project, uitgevoerd door Bertelsmann Foundation.
- Lichtpuntjes: de opkomst bij de verkiezingen is nog op niveau, en een gehoorde positieve verklaring voor het gebrek aan politieke betrokkenheid is het succes van de economie.
- Over het geheel rijst het beeld dat de regulering verstikkend uitwerkt op de Duitse democratie. Partijen sterven een langzame dood maar worden gehinderd om te vernieuwen, als ze al weten hoe.
Argumenten zijn zwak
De argumenten die klinken vóór een partijenwet zijn in mijn ogen zwak. Wat in het bijzonder niet kan overtuigen, is het geronk van zowel de minister als de commissie dat de “belangrijke positie” van partijen binnen de democratie in de wet moet komen. Die positie is onmiskenbaar, maar wat is het nut van zo’n “motie van toejuiching”? Die vraag is al hardop gesteld in de staatscommissie-Teulings/Donner (ditmaal de grootvader van Piet Hein Donner) in 1958. Wetten maak je om zaken te regelen, niet voor de sier. Anders maak je het alleen maar ingewikkeld.
Partijverbod
Nergens uit het rapport van de laatste staatscommissie blijkt overtuigend hoe de partijenwet tot de bepleite “versterking van de democratie” leidt. Ze is nogal gefixeerd op het partijverbod. Dat zou nodig zijn “om te voorkomen dat met democratische middelen partijen of bewegingen opkomen die de democratische rechtsstaat willen ondermijnen of vernietigen.” Iedereen begrijpt het existentiële gevaar daarvan, maar serieus: in Nederland?
Natuurlijk lopen hier types rond die de democratie een verachtelijk systeem vinden en dat zouden willen veranderen. Het lijkt me alleen dat die eerder een terroristische aanslag zullen plegen dan dat ze langs vreedzame weg hun idealen gestalte geven. Een politieke partij oprichten in de hoop op een dag de Staten-Generaal zo gek te krijgen de democratie om zeep te helpen – de kans op succes lijkt me niet reusachtig, om een understatement te gebruiken. En jazeker, Hitler deed het. Hebben we daar niets van geleerd dan? Ik dacht het wel.
Daarbij: de staatscommissie wijst er zelf op dat de mogelijkheid van een partijverbod al bestaat. De grond daarvoor is strijd met de openbare orde. Dat is dan weer “te algemeen om recht te doen aan de bijzondere positie van politieke partijen.” Maar waarom wordt niet duidelijk. Zijn er partijen die we nu willen verbieden waarbij dit onmogelijk is? Wil het kabinet bijvoorbeeld de PVV in de ban doen?
Voor dat laatste zijn wel aanwijzingen. De staatscommissie heeft het over partijen die de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat bedreigen, waaronder het gelijkheidsbeginsel in artikel 1 van de Grondwet. Wilders verklaart nu en dan dit te willen afschaffen. Maar wat je daarover ook regelt in de Nederlandse wet: het zal niet veel uithalen. De rechter toetst uiteindelijk toch aan de fundamentele vrijheden. Afgezien daarvan kunnen partijverboden de democratische legitimiteit ondergraven; de reactie van PVV-kiezers laat zich uittekenen.
Censuur en technofobie?
Het punt dat digitale campagnes gereguleerd moeten worden, genoemd door de staatscommissie en een stokpaardje van Ollongren, gaat ten eerste wel heel ver. Anders dan verplichte verantwoording over subsidies of giften, is dit een interventie in het gedrag van de partijen, die ook de vrijheid van meningsuiting lijkt te raken. Zo zouden doelgroepgerichte politieke advertenties via sociale media beperkt moeten worden – het staat er echt.
De staatscommissie blijkt daarbij huiverig voor ongekende digitale mogelijkheden:
“Als sommige personen of partijen in staat zouden zijn om de meningsvorming van kiezers ongezien te beïnvloeden, is er geen sprake meer van vrije en eerlijke verkiezingen.”
Staatscommissie parlementair stelsel, 2018
Ongezien, net als subliminale boodschappen. Maar zullen we uitkijken dat technofobie niet een loopje met ons neemt? Daar neigt dit wel naar. De commissie is weinig concreet maar de angst lijkt ingegeven door het Cambridge Analytica / Facebook-schandaal. Dat draaide echter om diefstal en illegale verwerking van persoonsgegevens, praktijken die al lang en breed verboden zijn.
De commissie vreest vooral ook voor illegale online activiteiten en zoekt de oplossing dan in transparantie. Maar illegale activiteiten hebben de vervelende neiging zich juist te onttrekken aan transparantieverplichtingen. Dit leidt dus alleen maar tot papierwerk, wat vooral voor kleinere partijen relatief belastend kan zijn. Het zijn bovendien vaak derden, dus niet de partijen zelf, die informatie verspreiden om de meningsvorming te beïnvloeden. Dat laat zich al helemaal niet aanpakken met een partijenwet.
Voor de bestrijding van misdrijven hebben we sowieso de opsporingsinstanties, en bestaande wetten die voor iedereen gelden. Als de politiek hiervan wil afwijken, kunnen partijen altijd overgaan tot zelfregulering. Maar vergeet ook niet dat de partijen in een crisis verkeren waarbij de oplossing mogelijk deels in de inzet van digitale middelen wordt gezocht. Dat pleit voor extra voorzichtigheid bij regulering hiervan.
Privaat geld stinkt
Op financieel gebied wil de commissie giften aan partijen maximeren. Dat zou “ongewenste beïnvloeding” voorkomen. Met andere woorden: publiek geld is in orde, privaat geld stinkt. Zo bont maakt zelfs Duitsland het niet. Wel beweeg je hiermee verder richting staatspartijen. De staatscommissie wil de financiële transparantie verder uitbreiden naar binnenlandse giften, wat wél een zinnig voorstel lijkt. Een gift is een gift, immers. En een nieuwe wet is daarvoor niet nodig
Enigszins bedenkelijk is dan weer dat er wordt vastgehouden aan de bestaande eis uit de Kieswet dat een partij een vereniging moet zijn. Dit dwingt onnodig in een keurslijf, merkte hoogleraar Gerrit Voerman al terecht op. Daar komt bij dat dit nooit is bedacht als een eis aan de interne structuur; het is zelfs geen harde verplichting.
De Kiesraad moest alleen zekerheid hebben over wie er aanspraak maakte op een partijbenaming. Gebaseerd op wat gebruikelijk was maar zonder de consequenties echt te overzien, is voor de rechtspersoon van een vereniging gekozen. Maar het is tot op vandaag mogelijk om zonder partijnaam deel te nemen – en dan geldt ook de “verenigingseis” niet. Het is een teken aan de wand dat deze verenigingen alweer duizend leden moeten hebben volgens de subsidiewet.
Als laatste dan nog wat Veling opmerkt, dat de regels over de organisatie van politieke partijen nu in de verkeerde wet zouden staan. Dit is in feite niet meer dan bijzaak. Het gaat erom dat partijen eerlijk en gelijk toegang krijgen tot de gelden; waar je dat bepaalt doet er niet echt toe. Een partijenwet is eerder af te raden, omdat dat uitnodigt tot meer regelzucht dan noodzakelijk.
Willen we dit wel?
Als je gaat vastleggen wat precies politieke partijen zijn en hoe die zich dienen te gedragen, dan leg je de democratie aan banden. Ollongren schrijft dat het kabinet “binnen de wettelijke kaders zoveel mogelijk ruimte wil bieden.” Maar daarin klinkt al de beperking. Gelet op de risico’s moeten deze keuzes niet licht worden gemaakt. Waar een partijenwet ten slotte op uitloopt, is gemorrel aan rechten en vrijheden. Moeten we niet eens beginnen met de vraag of wij dit wel willen?
Twee vogels tot slot
Minister Ollongren sprak eerder over de parabel van twee jonge vogels, die geen idee hebben van “de lucht” waar zij in vliegen. “De Grondwet,” zei ze, “is voor democratisch opgevoede mensen toch een beetje als de lucht voor deze twee jonge vogels. Lucht die je niet meer waarneemt. En dat terwijl deze lucht – onze Grondwet – de zuurstof is voor onze identiteit, voor al wat het leven in dit land zo mooi maakt: gelijkheid, vrijheid, tolerantie.”
En zo is het. Maar, hoe democratisch is de minister zelf dan wel opgevoed?
Noblesse oblige, was het niet?
Misschien wil haar opvolger zo nobel zijn om de plannetjes door de papierversnipperaar te halen?
Samengevat
De minister van BZK informeert de Kamer en het publiek dat zij een Wet op de politieke partijen gaat maken. Zij presenteert dit zeer onevenwichtig als een “versterking” van de democratie zonder een mogelijk nadeel te noemen. De waarheid is dat al decennialang ernstige bezwaren aan zo’n regeling worden onderkend: de politieke vrijheid kan in de verdrukking komen – er staan dus grondrechten op het spel. Regulering schept bovendien de mogelijkheid voor verdere “kartelvorming” in de politiek. Uit de geschiedenis van het Parteiengesetz blijkt dat partijen in Duitsland opportunistisch omgaan met deze regels: ze gebruiken de (grond)wetsartikelen om elkaar dwars te zitten, maar als de nood aan de man komt stelt men eendrachtig de subsidies veilig. In Nederland wordt weleens geschamperd over de enorme stembiljetten, maar het hele Duitse volk wordt geacht vertegenwoordigd te zijn door zes partijen op dit moment. Landen met intensieve regulering kennen dan ook minder succesvolle nieuwe toetreders. Dat het systeem op slot gaat en nog meer een navelstarende kliek gaat vormen, is niet de manier om de democratie vitaal te houden.
Het is al ernstig genoeg dat het partijenstelsel in crisis verkeert. Nieuwe regulering kan die crisis vergroten en is daarom alleen al af te raden. Het gezwaai met een partijverbod kan daarbij de indruk wekken dat het kabinet een partij als de PVV wil verbieden. Een dergelijke zuivering, of poging daartoe, zal zéker leiden tot Parteienverdrossenheit bij veel kiezers. Het lijkt juridisch ook kansloos en we hebben al de mogelijkheid van een partijverbod, dus het heeft geen zin om hier nu weer mee aan de slag te gaan. Ook de andere zaken die de commissie-Remkes wil regelen met de wet (de minister moet haar inhoudelijke plan nog ontvouwen), lijken helemaal niet nodig, maar bevatten wel risico’s. Dat politieke partijen belangrijk zijn hoef je niet op te tekenen in een wet, dat laat je zien. Of niet.
Auteur:
Richard Sandee, journalist
Met speciale dank aan Bettie Drexhage, die wel iets van staatsrecht weet, én die zo vriendelijk was een eerdere versie van deze productie te voorzien van waardevol commentaar.
Tevens speciale dank aan hoogleraar Ingrid van Biezen voor de belangrijke toelichting op haar onderzoek.
De informatie in deze publicatie is met zorg verzameld en gepresenteerd en wordt sinds maart 2019 regelmatig geüpdatet. Desondanks kan er een fout of omissie in zijn geslopen, al dan niet door actuele ontwikkelingen.
Iets opgevallen?
(Ook voor uw moties van toejuiching)